Perché non andare a gara nel 2014?

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VENEZIA - L'Assessore Renato Chisso, in occasione dell'avvio dell'orario cadenzato ha annunciato che se Trenitalia non avesse svolto il servizio secondo gli standard previsti, avrebbe considerato l'opzione di indire una gara per il trasporto ferroviario; visti i risultati mediocri, dopo due settimane, da più parti è giunta la richiesta di andare davvero a gara. Ma è davvero possibile e così semplice? C'è davvero la volontà da parte della Regione?

"L'orario cadenzato è una scommessa: vediamo se Trenitalia ci segue; se non ci segue disdettiamo il contratto. Incastrare gli orari sta a Trenitalia: se Trenitalia ce la fa bene; se Trenitalia, con la quale abbiamo è stato il progetto non ce la fa, andremo in gara". Queste sono le parole pronunciate dall'Assessore alla Mobilità, Renato Chisso, pochi giorni prima dell'avvio del nuovo orario cadenzato che ha fatto il suo debutto sui binari veneti lo scorso 15 dicembre. L'indomani, nel lunedì che rappresentava il battesimo di fuoco, l'Assessore, decisamente contrariato ha dichiarato: "Il battesimo del sistema di trasporto ferroviario su ferro non è stato certo soddisfacente; anzi è andato male, a causa di malfunzionamenti nei servizi resi da Trenitalia e dei conseguenti contraccolpi a catena. [...] Attendo che chi svolge il servizio lo assicuri così come è stato assieme stabilito che debba funzionare". Insomma, un vero e proprio avvertimento a Trenitalia, che è stato poi ripreso da più parti come un invito all'Assessore a procedere davvero con una gara europea per l'affidamento del servizio a chi offrisse le migliori condizioni economiche e tecniche, non necessariamente a Trenitalia.
Nei giorni successivi, come è stato in seguito pubblicato, i tassi di puntualità registrati dai treni sono stati pressoché in linea, se non addirittura migliori, rispetto a quelli del cambio orario di dicembre 2012. Superata dunque la fase critica, sembra anche rientrata l'emergenza che ha portato agli avvertimenti. Non c'è da dimenticare, tuttavia, che il 31 dicembre 2014 scadrà il Contratto in Servizio attualmente in vigore e che regola l'intero servizio ferroviario regionale veneto e che risponde a quanto disposto dalla Legge Regionale 25 del 30 ottobre 1998. Sicuramente questa potrebbe essere un'occasione per indire una gara per l'affidamento del servizio ferroviario e i prossimi mesi dovrebbero essere sfruttati al meglio per la stesura del bando e per l'espletamento della procedura, per arrivare in tempo utile alla stipula di un nuovo contratto di servizio in grado di garantire un servizio d'eccellenza ai quasi 5 milioni di cittadini veneti.

Tuttavia il quadro normativo che regola le gare per il Trasporto Pubblico Locale è in continua evoluzione, tanto che negli ultimi cinque anni si è assistito ad un alternarsi di periodi in cui le gare erano obbligatorie ad altri in cui non lo erano e in un recente intervento alla IX Commissione Trasporti, Poste e Telecomunicazioni della Camera dei Deputati, l'Amministratore Delegato del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane, Mauro Moretti, l'ha definita "instabilità normativa".

Vediamo cosa è successo negli ultimi anni e scopriamo se la gara è un'alternativa percorribile.

Il quadro normativo 1997-2003

Il Decreto Legislativo 422/1997 ha delegato alle Regioni "le funzioni e i compiti di programmazione e di amministrazione inerenti ai servizi ferroviari in concessione alle Ferrovie dello Stato S.p.a. di interesse regionale e locale" (art. 9) e le funzioni e i compiti di programmazione e di amministrazione inerenti le ferrovie regionali in concessione a soggetti diversi (art. 8). Allo scopo di incentivare il superamento degli assetti monopolistici e di introdurre regole di concorrenzialità, il medesimo Decreto Legislativo disponeva che le regioni, per la scelta del gestore del servizio o dei soci privati delle società che gestiscono i servizi, facessero ricorso a procedure concorsuali o alla costituzione di società miste (art. 18). Tutte le indicazioni contenute nel Decreto Legislativo sono state recepite dalla Legge Regionale n. 25 del 30 ottobre 1998.

Successivamente, il Decreto Legislativo 400/1999 istituiva un periodo transitorio, con termine dapprima il 31 dicembre 2003 e poi via via rinviato fino al 31 dicembre 2007, durante il quale le regioni avrebbero avuto la facoltà di mantenere i contratti di servizio in essere, mentre successivamente sarebbero state obbligate a svolgere le gare.
La legge prevedeva, inoltre, che "la disponibilità a qualunque titolo delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziale per l'effettuazione del servizio non costituisca, in alcun modo, elemento discriminante per la valutazione delle offerte dei concorrenti. Il bando di gara deve altresì assicurare che i beni [...] siano messi a disposizione del gestore risultato aggiudicatario a seguito di procedura ad evidenza pubblica". Ma cosa si intende di preciso per "dotazioni patrimoniali essenziale per l'effettuazione del servizio"? La risposta è stata data nel 2003 dall'Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato che ha escluso che il materiale rotabile fosse parte parte della dotazione essenziale. L'Autorità indicava anche la soluzione al fatto che il materiale rotabile non fosse messo a disposizione dall'appaltante, ritenendo sufficienti il posticipo di 18-24 mesi dell'inizio del servizio rispetto all’aggiudicazione dell’appalto, ritenendolo un tempo congruo per il vincitore per acquisire i treni necessari all'effettuazione del servizio. Fin da subito, questa tesi è stata aspramente criticata addirittura dagli stessi costruttori di treni i quali denunciarono come del tutto irrealistici i termini indicati.

La gara del 2003

All'interno di questo quadro normativo, alla fine del 2003 il Veneto è stata la prima Regione italiana a indire una gara europea per l'assegnazione del servizio di trasporto pubblico locale ferroviario. In vista di quello che allora sembrava l'imminente avvio della fase I del SFMR, la Regione decise di suddividere i servizi in due lotti: il lotto 1 comprendeva tutti i servizi all'interno del quadrilatero Venezia-Padova-Castelfranco-Treviso (e sarebbe dovuto andare in gara successivamente con un oggetto di servizio intermodale), mentre il lotto 2 comprendeva tutto il resto, ovvero circa il 75% della produzione annua, pari ad oltre 10 milioni treni*km, corrispondenti a una base d'asta di circa 70 milioni di Euro per anno. Con questa mossa la Regione sperava da un lato di migliorare la qualità del servizio, dall'altro aumentare il potere di controllo contrattuale nei confronti del nuovo gestore del servizio.

Il bando di gara prevedeva un contratto di sei anni di durata e il vincitore sarebbe stato definito sulla base dei criteri dell'offerta economica più vantaggiosa e dell'offerta tecnica, intesa sia come materiale rotabile che come servizi alla clientela (si citava, tra l'altro, la realizzazione di un sito web aziendale con informazioni generali e con la possibilità di acquisto di biglietti online e la cura dell'informazione sul servizio ferroviarie sia mediante il sito che mediante comunicati stampa su almeno due quotidiani a diffusione regionale). Il vincitore della gara avrebbe dovuto assumere il personale alle dipendenze dal gestore uscente e fornire, entro il 31 gennaio 2006, l'elenco dei mezzi atti a garantire l'affidabilità del servizio poiché, come abbiamo visto in precedenza, il materiale rotabile non era da ritenersi "dotazione essenziale". Alla gara sarebbero stati ammessi solo operatori che avessero "gestito nel triennio 2000-2002 un volume di servizio di trasporto pubblico di persone non inferiore a tre volte il volume annuo dei chilometri complessivi previsti dal contratto da appaltare" e pertanto le manifestazioni di interesse furono tre: la prima da parte di CGEA Connex S.p.A (Francia); la seconda da parte dell’associazione temporanea di imprese tra Citypendeln S.p.A. (Svezia) e Ferrovie Nord Milano Trasporti (FNMT); la terza dall’associazione temporanea di imprese tra Trenitalia e Sistemi Territoriali.

La Regione quindi redasse il capitolato di gara e invitò le società a presentare la propria offerta, ma solo l’associazione temporanea di imprese tra Trenitalia, gestore uscente, e Sistemi Territoriali rispose entro la scadenza. Ovviamente, questo si può ricondurre all'interpretazione della legge da parte dell'Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato per cui due anni fossero ritenuti sufficienti per l'acquisizione del materiale rotabile da parte di un nuovo operatore (si pensi, ad esempio, che la recente fornitura di 22 Stadler per la Regione del Veneto si concluderà presumibilmente a giugno 2014, dopo oltre quattro anni dall'indizione della gara di fornitura!).

Ovviamente la gara fu vinta dall'unico partecipante, a cui fu affidato il servizio per sei anni a partire dall'11 dicembre 2005, con un incremento della produzione annua di treni*km pari a circa l'11% rispetto a quanto previsto nel bando di gara. Successivamente, nel 2011, a contratto scaduto, il lotto 2 è confluito nel nuovo contratto siglato per la gestione dell'intero trasporto ferroviario regionale con validità 2009-2014.

Il quadro normativo 2003-2013

Nel 2007, intervenne l'Unione Europea ad aggiungere un elemento di novità alla legislazione con il Regolamento CE 1370/2007 il quale disponeva che "a meno che non sia vietato dalla legislazione nazionale, le autorità competenti hanno facoltà di aggiudicare direttamente i contratti di servizio pubblico di trasporto per ferrovia" (art. 5). La legislazione italiana recepì il Regolamento con la Legge 99/2009 la quale andava a introdurre (art. 61) una deroga all'articolo 18 del Decreto Legislativo 422/1997 che imponeva l'obbligo di gara. Tuttavia, questo recepimento risulta non del tutto coerente con la previsione del Regolamento CE in quanto non impone di non fare le gare, bensì lasciava la facoltà di consentire gli affidamenti diretti.

Giungiamo quindi al 2012, quando con Decreto Legge 1/2012 si tornava a rendere obbligatorie le gare per l'affidamento del Trasporto Pubblico Locale e si cancellava la norma che prevedeva il rinnovo dei contratti in essere (art. 25).

Tuttavia, la Corte Costituzionale, con sentenza 199/2012, dichiarò l'illegittimità costituzionale di tale norma, ristabilendo di fatto la situazione precedente così come stabilita dalla Legge 99/2009, con le luci e le ombre che abbiamo poco sopra evidenziato: è possibile indire la gara, oppure no. La convenienza o meno sta però in un'altra norma nel frattempo approvata, ovvero la Legge 33/2009 che prevede "al fine di garantire l'efficace pianificazione del servizio, degli investimenti e del personale, i contratti di servizio relativi all'esercizio dei servizi di trasporto pubblico ferroviario comunque affidati hanno durata minima non inferiore a sei anni rinnovabili di altri sei" (art. 7).

Prospettive

Cosa dobbiamo aspettarci dunque per il 2014? Sul tavolo ci sono diverse opzioni.

L'opzione zero è sempre in campo, ovvero quella di non intervenire sul Contratto di Servizio e rinnovare quello attualmente vigente per altri sei anni, secondo quanto previsto dalla Legge 33/2009, così da coprire anche il periodo 2015-2020. Tutto rinviato dunque al 2021.

Tuttavia questa alternativa difficilmente si realizzerà, in quanto l'amministrazione regionale, sebbene non lo abbia mai fatto ufficialmente, sembra contestare l'operato di Trenitalia nell'esecuzione dell'attuale Contratto di Servizio. Proprio negli scorsi giorni, all'indomani dell'esordio dell'Orario Cadenzato, è apparsa sulla stampa l'indiscrezione secondo la quale sulla scrivania del Presidente della Regione, Luca Zaia, sia arrivato un dossier che lo abbia indotto a pensare a una revisione del contratto e ad azioni legali con richieste di danni a Trenitalia. In che termini Zaia intenda modificare il contratto, ancora non è chiaro, ma si è guardato appena oltre i confini regionali agli esempi di Lombardia dove le regionali Ferrovie Nord e Trenitalia si sono fuse per dar vita a Trenord, o dell'Emilia-Romagna dove Trenitalia e Ferrovie Emilia Romagna si sono associate. Zaia vorrebbe compiere un'operazione simile per mezzo della controllata Sistemi Territoriali (che ha visto recentemente lo scorporo della gestione della rete Mestre-Adria, dalla gestione del servizio ferroviario sulla stessa). Tradotto in termini pratici, si tratterebbe della realizzazione di quella "società mista per il trasporto di passeggeri" di cui si parla sin dal 2009 e la cui creazione, tra una norma e l'altra, è stata rinviata, fino ad arrivare all'ultimo Atto Integrativo della primavera scorsa che non ha posto alcun limite temporale. Forse sarà la volta buona, ma le premesse non sono certamente le migliori e numerosi dubbi possono sorgere da un'operazione simile: qual è la ratio per la quale si vuole la fusione con il monopolista nazionale quando questo è stato fortemente criticato a causa delle gravi inadempienze che sono sotto gli occhi di tutti i viaggiatori ogni giorno? Quale peso può avere nella nuova "società mista" Sistemi Territoriali, che gestisce una linea praticamente isolata in ambito regionale e che da sola non ha avuto la capacità di applicarvi un modello di esercizio di stampo "Orario Cadenzato"?

La speranza di una vera gara fra vari operatori europei rimane ancora aperta, anche se abbiamo visto che l'esperienza del 2003 e la legislazione attualmente in vigore pongono alcuni ostacoli e il risultato potrebbe essere nuovamente un buco nell'acqua. Il maggiore ostacolo, come abbiamo visto, è la fornitura del materiale rotabile per l'effettuazione del servizio, onere a carico del vincitore di un'eventuale gara. Verosimilmente, in questo caso, si potrebbe assistere a una proroga del Contratto vigente per un periodo, più o meno congruo, al fine di consentire all'aggiudicatario di acquisire i treni da impiegare sulle linee venete. Ad un estremo, vi sarebbe un periodo di proroga piuttosto breve, di circa due anni e ci ritroveremmo, ancora una volta, di fronte alla situazione del 2003 per cui i vari operatori interessati sarebbero costretti a ritirarsi, lasciando campo libero a Trenitalia e a Sistemi Territoriali. All'altro estremo, per dare la possibilità agli operatori di acquisire i treni, vi sarebbe un periodo di proroga piuttosto lungo di quattro-cinque anni, con Trenitalia ancora a gestire il servizio nell'attesa del subentro del nuovo operatore. Magari la tempistica sarebbe leggermente più breve, ma si avrebbe una situazione in tutto e per tutto simile a quella descritta nel paragrafo precedente.

L'ultima opzione percorribile, se non addirittura la migliore, sarebbe un compromesso fra una gara europea e un migliore utilizzo delle risorse attualmente a disposizione della Regione. Non dimentichiamoci che la Regione avrà presto a disposizione 22 treni Stadler i quali possono essere dati in comodato d'uso al gestore del servizio ferroviario, chiunque esso sia. Questi treni non sono certamente sufficienti a coprire i servizi sull'intera rete veneta, ma possono essere un punto iniziale per l'affidamento della gestione mediante gara, da subito, di un bacino definito e territorialmente limitato, determinato mediante creazione di un lotto ad hoc. Il resto dei servizi potrebbe continuare ad essere affidato mediante le procedure classiche o, addirittura, mediante la creazione di lotti che riuniscano servizi omogenei per bacino e utilizzo di materiale rotabile, in attesa che la Regione, in futuro, acquisisca i treni necessari per la copertura di tutte le reti.

Ora sta agli amministratori regionali compiere delle scelte a vantaggio dei cittadini veneti. Non si tratta di una scelta politica, bensì di una scelta che merita un'attenta valutazione delle opzioni e una lungimiranza nella programmazione trasportistica regionale. C'è bisogno di un cambiamento di mentalità nella gestione del Trasporto Pubblico Locale e ciò si può realizzare solamente mediante possibili riforme a livello di legislazione regionale, mettendo mano, prima di tutto alla ormai non più attuale Legge Regionale 25/1998 "Disciplina ed organizzazione del Trasporto Pubblico Locale", e in secondo luogo anche alle casse regionali, integrando maggiormente le risorse trasferite dallo Stato per il finanziamento del trasporto ferroviario.

Mancano 12 mesi alla scadenza del Contratto di Servizio e i tempi ci sono tutti per arrivare pronti all'appuntamento. Basta solo volerlo.